Pertahanan dan Keamanan Negara pada Millenium Ketiga

Milenium ketiga ditandai dengan berbagai fenomena fundamental yang mengubah wacana politik, keamanan dan pertahanan. Fenomena itu adalah perkembangan teknologi, gelombang demokratisasi, interdependensi hubungan antar bangsa. Dengan globalisasi sebagai impuls utamanya, fenomena itu telah memporakporandakan kerangka lama hubungan antarnegara, dan secara berarti mengubah gravitas politik domestik negara-negara.

Apa yang selama ini dimengerti sebagai ke[tidak]amanan, sebagai arus pertemuan antara hubungan antarnegara dan dinamika yang terjadi di dalam suatu negara, mengalami transformasi luarbiasa. Pertahanan adalah salah satu unsur dari keamanan. Akibatnya, ketika struktur dan proses yang terlibat dalam interaksi keamanan itu memerlukan kajiulang demikian pula halnya dengan pertahanan. Sistem pertahanan, organisasi pertahanan, dan pertanggungjawaban kebijakan pertahanan merupakan masalah-masalah dasar yang memerlukan pemikiran mendalam.

Security Problematique: Comprehensive Security and Internal-External Nexus

Keamanan merupakan istilah yang secara sederhana dapat dimengerti sebagai suasana “bebas dari segala bentuk ancaman bahaya, kecemasan, dan ketakutan”. Dalam kajian tradisional, keamanan lebih sering ditafsirkan dalam konteks ancaman fisik (militer) yang berasal dari luar.

Walter Lippmann merangkum kecenderungan ini dengan pernyataannya yang terkenal: “suatu bangsa berada dalam keadaan aman selama bangsa itu tidak dapat dipaksa untuk mengorbankan nilai-nilai yang diaggapnya penting (vital) dan jika dapat menghindari perang atau, jika terpaksa melakukannya, dapat keluar sebagai pemenang”.

Karena itu, seperti kemudian disimpulkan Arnord Wolfers, masalah utama yang dihadapi setiap negara adalah membangun kekuatan untuk menangkal (to deter) atau mengalahkan (to defeat) suatu serangan. Dengan semangat yang sama, kolom keamanan nasional dalam International Encyclopaedia of the Social Science mendefinisikan keamanan sebagai kemampuan suatu bangsa untuk melindungi nilai-nilai internalnya dari ancaman luar.

Pertanyaan paling relevan dalam konteks itu adalah “keamanan terhadap apa, oleh siapa, dan untuk siapa”. Sebagai negara yang dibangun di atas reruntuhan kolonial, dan akibatnya seringkali menghadapi masalah penarikan garis batas arbitrer yang melintasi pembelahan tradisional (suku, agama dan unsur parokia1is lainnya), negara adalah instrumen untuk bina-bangsa. Pluralitas sosial dan kultural menyebabkan negara-negara itu merupakan suatu entitas yang oleh Anderson disebut imagined community.

Loya1itas kepada negara bisajadi merupakan prioritas yang lebih rendah dari loyalitas kepada masyarakat tradisionalnya; dan memba1ik prioritas itu bukan merupakan soal sederhana. Tak jarang terjadi konflik kepentingan antara loyalitas kepada masyarakat atau kepada negara.

Domain dan scope kekuasaan negara menjadi terbatas. Pemerintah, sebagai perwakilan masyarakat untuk melaksanakan kebijakan negara, memiliki keharusan untuk memenuhi elemen “kenegaraan yang memadai” (adequate stateness), terutama bagaimana menciptakan perimbangan antara kemampuan menggunakan kekerasan (coercive capacity), kekuatan infrastruktural (infrastructural power), dan legitimasi tanpa-syarat (unconditional legitimacy).

Kerap kali situasi itu menimbulkan masalah serius. Di satu sisi, diperlukan mobilisasi resources dan kecanggihan politik tertentu untuk bisa mempertahankan diri sebagai suatu entitas politik yang diterima dan diakui sebagai entitas yang memiliki otoritas atas rakyatnya.

Di lain pihak, seringkali hal ini juga menjadikannya vulnerable terhadap tekanan pihak luar (negara yang lebih besar, lembaga-lembaga internasional dan transnasional), kelompok separatis dan gerakan supranasional.

Sebagai negara yang selalu dilibat masalah binanegara, dan sebagai pendatang baru dan lemah dalam masyarakat internasional, security problematicue mereka adalah bagaimana memantapkan kenegaraannya dan sekaligus memainkan peran tertentu dalam masyarakat internasional.

Ancaman yang dihadapi oleh negara-negara berkembang jauh lebih majemuk dibanding yang harus dihadapi negara-negara maju. Selain menghadapi ancaman luar terhadap wilayahnya, sebagian besar negara-negara berkembang menghadapi tantangan untuk memantapkan bangunan negara.

Ketika, seperti dikemukakan sebelumnya, ancaman luar bukan satu-satunya ancaman atau dalam kasus sebaliknya menyangkut wilayah-wilayah yang non-defendable, dan ketika legitimasi kepemimpinan politik lebih banyak disandarkan pada kontrak sosial yang secara reguler dipertanggujawabkan melalui pemilihan umum, ketika itu “keamanan untuk siapa” (whose security) menjadi persoalan yang relevan.

Dalam konteks ini, beberapa pengamat menuntut pembedaan antara keamanan negara, regime, societal, dan/atau individual. Upaya bela negara seringkali mengalami penyempitan arti menjadi bela regime dan/atau bela pemerintahan.

Komplikasi pertama bagi konsep keamanan adalah bahwa belanegara seringkali harus dilakukan dengan tindakan-tindakan yang secara moral bertentangan dengan perlindungan bagi masyarakat. Upaya untuk “menjaga ketertiban dan melindungi keamanan negara” seringkali harus dilakukan justru dengan kebijakan yang bertentangan dengan semangat “menciptakan kesejahteraan dan melindungi kepentingan rakyat”.

Komplikasi kedua berasal dari diskursus kontemporer yang memberikan definisi keamanan secara fleksibel dan longgar, dengan memasukkan unsur dan perspektif yang tidak terdapat dalam diskursus tradisional. Bagi Caroline Thomas dan Jessica Mathews, misalnya, keamanan bukan hanya berkaitan dengan nexus military-external tetapi juga menyangkut realitas global.

Keamanan, menurut Thomas dan Mathews, bukan hanya terbatas pada dimensi militer, seperti sering diasumsikan dalam diskusi tentang konsep keamanan, tetapi merujuk pada seluruh dimensi yang menentukan eksistensi negara …[termasuk di dalamnya] upaya memantapkan keamanan internal melalui bina-bangsa, ketersediaan pangan, fasilitas kesehatan, uang dan perdagangan, maupun melalui pengembangan senjata nuklir.

Dalam diskursus keamanan kontemporer banyak dimensi yang kemudian diperbincangkan dalam rubrik keamanan non-militer, atau non-konvensional (non-conventional threat). Kajian-kajian baru yang kemudian muncul dalam diskursus kontemporer adalah, antara lain, keamanan lingkungan (environmental security), keamanan pangan (food security), keamanan energi (energy security), dan keamanan ekonomi (economic security).

National Security. Defense and Defense Dilemma 

Perkembangan teknologi, interdependensi merupakan dua gejala utama yang menyebabkan dilema keamanan ini menjadi semakin mungkin harus dihadapi oleh negara-negara yang merancang untuk mengembangkan kemampuan militemya. Defense planning, khususnya sejauh menyangkut doktrin perang dan strategi tempur, harus memperhatikan prinsip bahwa kekuatan militer harus melindungi ancaman terhadap keamanan nasional yang, berasal dari unfair threat of force.

Memang, sejarah mencatat berbagai peristiwa ketika kekuatan militer digunakan untuk melindungi keamanan ideologi, politik, ekonomi dan kultural dari ancaman kekerasan. Pertempuran antara pasukan Yunani Kuno menghadapi pasukan Persia di medan laga Marathon dan Salamis, orang-orang Prancis dan pasukan Moslem di France at Tours (tahun 732), pengepungan kota Vienna oleh pasukan Ottoman (tahun 1683), maupun tumbangnya Fascisme Eropa dalam Perang Dunia Kedua.

Namun semua itu berlangsung dalam konteks ketika negara adalah suatu self-contained and self-reliant entity dalam elemen-elemen politik, ekonomi, kultural; dan ketika tujuan penggunaan kekerasan, termasuk kekuatan militer, adalah mempertahankan otoritas domestik dari gangguan atau serangan luar.

Ancaman luar yang tidak kalah penting adalah ancaman ekonomi. Namun berlainan dengan ancaman politik dan militer dari luar, ancaman luar-ekonomi ini agak sukar didefinisikan dengan jelas. Negara hanya merupakan salah satu aktor, yang semakin menurun, dalam kegiatan ekonomi nasional.

Kompetisi, dan oleh karenanya juga konflik, memang merupakan sesuatu yang inheren dan natural dalam berbagai aktifitas ekonomi. Selain itu, beberapa gejala kontemporer lebih menyerupai dinamika ekonomi normal daripada benar-benar merupakan ancaman dalam pengertian yang tradisional, baik untuk menguasai wilayah maupun untuk mengubah institusi-institusi negara.

Tidak mungkin bisa dijawab dengan memuaskan apakah krisis ekonomi merupakan konspirasi untuk menghancurkan negara Indonesia, atau semata-mata merupakan konsekuensi yang tidak dapat dielakkan dari dinamika ekonomi kontemporer dan penataan ekonomi Inaonesia yang rapuh.

Ekonomi jelas merupakan masalah keamanan nasional yang sangat penting dan mempengaruhi domestic stability, khususnya bagi negara-negara yang kehidupan ekonominya tergantung pada pasokan import bahan baku dan energi,dan/atau perdagangan.

Sekalipun demikian, sukar untuk mengatakan bahwa ancaman terhadap keamanan nasional ini mempunyai implikasi langsung dengan kelangsungan hidup negara. Embargo, pembatasan ekspor, manipulasi harga, penghentian hutang mungkin saja untuk jangka pendek menimbulkan dislokasi sosial, tetapi untuk jangka panjang mungkin membawa konsekuensi positif bagi perkembangan ekonomi yang lebih baik.

Selain itu, ancaman ekonomi luar-bersifat ambiguous, serta tidak memenuhi kriteria cross-boundary, dan pada saat yang sama juga tidak memenuhi kriteria penggunaan kekerasaan. Ancaman ekonomi mungkin baru bisa mempunyai implikasi militer, misalnya jika loss of material itu pada akhirnya akan menyebabkan menyusutnya anggaran atau menutup pasokan logistik yang diperlukan untuk pengembangan atau operasi militer.

Kajian keamanan mengenal dua istilah penting, dilema keamanan (security dilemma) dan dilema pertahanan (defence dilemma). Istilah yang pertama, dilema keamanan, menggambarkan betapa upaya suatu negara untuk meningkatkan keamanannya dengan mempersenjatai diri justru, dalam suasana anarki internasional, membuatnya semakin rawan terhadap kemungkinan serangan pertama pihak lain.

Istilah kedua, dilema pertahanan, menggambarkan betapa pengembangan dan penggelaran senjata baru maupun aplikasi doktrinal nasional mungkin saja justru tidak produktif atau bahkan bertentangan dengan tujuannya untuk melindungi keamanan nasional. Berbeda dari dilema keamanan yang bersifat interaktif dengan apa yang [mungkin] dilakukan pihak lain, dilema pertahanan semata-mata bersifat non-interaktif, dan hanya terjadi dalam lingkup nasional, terlepas dari apa yang mungkin dilakukan pihak lain.

Dilema pertahanan dapat muncul dalam berbagai bentuk. Pertama adalah hilangnya relevansi kekuatan senjata untuk mencapai tujuan nasional tertentu. Dalam situasi meningkatnya interdependensi, misalnya, suatu negara cenderung untuk menahan diri menggunakan senjata karena hal itu, jika dilakukannya, akan harus membayar mahal, misalnya berupa isolasi internasional. Perdagangan dan investasi mungkin merupakan sesuatu yang vital bagi keamanan nasional suatu negara. Namun hampir tidak mungkin membayangkan suatu negara melakukan tindakan kekerasan (baca: millter) untuk, misalnya meningkatkan ekspor.

Globalisasi dan diseminasi ide-ide baru bisa jadi “membahayakan” nilai dasar tertentu yang diakui sebagai landasan kehidupan berbangsa dan bernegara. Namun, seperti halnya dalam kasus ekonomi, tindakan kekerasan bukan merupakan cara yang relevan untuk menghadapi gelombang globalisasi.

Kedua, dilema pertahanan juga bisa terjadi jika senjata perkembangan di bidang teknologi modern menjadikan strategi ofensif jauh lebih menguntungkan dibanding strategi defensif. Munculnya jenis-jenis persenjataan modern, seperti pesawat pembom jarakjauh, pesawat stealth, miniaturisasi hululedak, dan teknik pengendalian rudal adalah beberapa contoh dalam kategori ini.

Senjata-senjata seperti itu dapat sangat efektif, dan seringkali dapat memiliki daya musnah luarbiasa tanpa harus mengalahkan lawan. Senjata-senjata seperti ini bukan hanya memaksa pemiliknya melakukan serangan pertama, tetapi juga menjadikan sistem pertahanan tradisional yang dirancang untuk perang konvensional tidak lagi efektif. Keamanan nasional, oleh karenanya, memerlukan adaptabilitas yang tinggi dalam bidang doktrin maupun pengembangan sistem persenjataan.

Bentuk ketiga dari dilema pertahanan dapat terjadi jika penggunaan senjata didasarkan pada pemikiran yang tidak konsisten, atau malahan bertentangan, dengan upaya untuk melindungi keamanan nasional. Dilema ini dapat berupa kehancuran ekonomi, ataupun dislokasi sosial dan politik, yang ditimbulkan oleh mobilisasi sumberdaya di luar kemampuan dan kebutuhan nasional.

Ia dapat pula berupa kehancuran tanpa batas. Doktrin kehancuran bersama (mutual assured destruction), misalnya, menunjukkan betapa upaya mencegah perang justru dilakukan dengan ancaman menimbulkan korban yang luarbiasa besar di pihak lawan, yang secara moral bertentangan dengan upaya untuk melindungi species manusia. Dilema pertahanan dalam jenis ini terutama timbul karena perkembangan teknologi canggih tidak mustahil dapat meredusir tujuan militer sedemikian hingga “general threat of destruction”, adalah satu-satunya logika untuk melindungi keamanan nasional.


oleh :
Kusnanto Anggoro
Centre for Strategic and International Studies 

Tulisan ini telah dimuat pada Diplomacy Magazine Edisi I , 2009.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s